W części pierwszej pisałam o inwestycjach, które z pozoru „się nie opłacają”. W przeciwieństwie do klasycznych inwestycji nie przynoszą korzyści pieniężnych, ale przynoszą korzyści społeczne. To jest powód, dla którego je realizujemy. Możemy do nich zaliczyć chodniki czy bibliotekę publiczną. Teraz czas na jeszcze mniej typowe inwestycje – regulacje.

Królestwo

Wyobraź sobie, że jesteś dobrym królem, który tak chce zarządzać swoim królestwem, aby wszystkim poddanym żyło się jak najlepiej, dostatnio i żeby wszyscy byli szczęśliwi. Wyobraź sobie też, że źródłem tego dostatku jest złoże emeraldów powszechnie występujących w kraju. Jak jednak czerpać z tego bogactwa? Istnieją różne rozwiązania, np. wszyscy mieszkańcy będą pracować przy wydobyciu po cztery godziny, cały urobek przechodzi na własność króla, który następnie sprzedaje go za granicę, a uzyskane pieniądze rozdaje po równo pomiędzy swoich poddanych. Można też inaczej, np. każdy wydobywa, jak chce i ile chce, i sprzedaje na własną rękę. Takich rozwiązań można wymyślać wiele. W każdej jednak sytuacji są istotne problemy do rozwiązania.

• W pierwszym przykładzie zawsze znajdzie się ktoś, kto będzie pracował mniej niż reszta, dlaczego więc ma dostawać tyle samo korzyści?
• A co z dziećmi i osobami, które pracować nie mogą?
• A może ktoś otrzymałby lepsze ceny niż król i uzyskałby większe korzyści?
• I w końcu, chyba w tej sytuacji najważniejszy problem: czy dziś kopiemy, ile się da, czy jakoś ograniczamy wydobycie, a może rozkładamy je równo na dziesięć lat? A dlaczego nie na dwadzieścia? Co się stanie z cenami na rynku, jeśli dziś „wrzucimy” dużą ilość zasobu na ten rynek?

W drugim przypadku wygrywa najsilniejszy: ten, który pierwszy dorwie się do zasobu i wydobędzie jak najwięcej. Najlepiej jeszcze, żeby był dobrym sprzedawcą i uzyskał wysokie ceny za wydobyty zasób. Co w takim razie ze słabszymi? Skąd wezmą środki na utrzymanie? A jeśli ktoś będzie nieuczciwy i podstępem zagarnie ziemię albo ukradnie zasób sąsiada?

Decyzja króla

Król chce, żeby wszystkim działo się jak najlepiej. Skoro królestwo ma ograniczony zasób emeraldów, król postanawia wydać dekret. Reguluje w nim to kto, kiedy i w jakiej ilości może wydobywać zasób, ile tego zasobu może zatrzymać dla siebie, a ile przeznaczyć dla królestwa. W języku ekonomicznym dokonał w ten sposób inwestycji. A więc wybrał jeden z wariantów korzystania z emeraldów, będących podstawą utrzymania mieszkańców. Wierzy, że w ten sposób zapewni korzyści społeczne – każdy z mieszkańców królestwa będzie miał co jeść, dostęp do emeraldów będzie sprawiedliwy, a ich pozyskanie realizowane w sposób pozwalający na dostatek.

Co na to poddani?

Czy z tych regulacji wszyscy poddani są zadowoleni? Czy są one zgodne z ich prywatnym interesem? Z całą pewnością nie ze wszystkimi. Ba, nawet z własnym interesem króla nie muszą się one zgadzać. Tyle że ta inwestycja-regulacja nie realizuje indywidualnego interesu, a interes społeczny. Król dba o interes wszystkich. Musiał więc zapobiec sytuacjom grabieży, niesprawiedliwości, zabezpieczyć osoby słabsze, a jednocześnie dać szanse na indywidualną realizację korzyści na rynku.

Dylematy

Okazuje się jednak, że w tej jednej regulacji król musiał rozwiązać wiele skomplikowanych problemów. Nie był w stanie przewidzieć czy jego rozwiązania zadziałają dokładnie tak, jakby tego chciał. Postanowił sprawdzać, jak teraz powodzi się mieszkańcom i zbierać informacje. Wydaje więc drugi dekret, w którym każdy mieszkaniec musi na piśmie poinformować króla, ile emeraldów wydobył, a ile sprzedał i po jakiej cenie. Część czasu, który mieszkańcy przeznaczali na wydobycie, muszą teraz poświęcić na pisanie raportów. Strasznie tego nie lubią i często się z tego obowiązku nie wywiązują. Zatem król wymyśla specjalny szwadron latających gołębi pocztowych, które w dany dzień oblatują królestwo, a wszystkich zapominalskich dziobią tak długo, aż oddadzą raport. Nie wszystkie raporty, zwłaszcza te wymuszone, są zrobione rzetelnie i bezbłędnie. Król powołuje armię sów, które dokładnie sprawdzają zapisy, a błędy wyjaśniają z autorami. Z czasem te praktyki coraz mocniej ciążą mieszkańcom i zdarzają się akty przemocy wobec ptaków. Król postanawia wydać nowy dekret i zamiast ptaków wprowadzić system komputerowy, ale nie wszyscy mają dostęp do komputera i szybkiej sieci… I można tak długo… Wszystkie te działania kosztują. Skąd wziąć pieniądze? Jeśli wystarczają na to pieniądze króla, to w porządku, ale jeśli nie? Potrącić im z ich przychodów z wydobycia emeraldów? Czy te wszystkie działania zwiększą dobrobyt społeczny i sprawią, że wszyscy staną się szczęśliwi i będzie sprawiedliwie?

Interpretacja

Przed takimi dylematami stoją również współcześni „królowie”, rozumiani jako ustawodawcy, bez względu na ustrój państwa. Co do tego, że ingerencja państwa jest w wielu obszarach życia gospodarczego konieczna dla dobrobytu społecznego, większość ekonomistów jest zgodna. Wątpliwe jest jednak, czy rzeczywiście państwa zwiększają społeczny dobrobyt. I nie jest to proste. Żeby stworzyć dobrą regulację, przynoszącą w przyszłości korzyści społeczeństwu, trzeba wybrać z wielu wariantów ten najlepszy. Tu niestety wybór staje się bardziej skomplikowany. Po pierwsze suma tego, co chcą i co robią poszczególni poddani, nie równa się dobrobytowi społecznemu. „Po drodze” powstają różne nieprzewidziane efekty, które często się sumują, nakładają w czasie albo wykazują duże przesunięcie czasowe przyczyny i skutku. A czasem w ogóle nie potrafimy zidentyfikować tych zależności. Po drugie każda regulacja wiąże się z tzw. kosztami transakcyjnymi. To właśnie koszty armii gołębi i sów w naszej opowiastce. No i są jeszcze koszty społeczne. W naszej historii to sprzeciw obywateli wobec rosnącego obciążenia raportowaniem i zmian regulacji. Należy się spodziewać, że mieszkańcy coraz częściej będą się sprzeciwiać królowi, również przy realizacji innych dekretów, co obniży skuteczność kolejnych regulacji. Innymi kosztami społecznymi jest to, że coraz mniej czasu poświęcają swoim zwierzętom i coraz więcej bezpańskich, zdziczałych psów kręci się po królestwie, a ludzie zaczynają się ich bać…

Podsumowanie

Zarówno koszty transakcyjne, jak i społeczne obniżają korzyści społeczne z regulacji. Cała sztuka polega na tym, żeby tak skonstruować regulacje, by były one jak najmniejsze. Oznacza to konieczność długich przygotowań, dyskusji z różnymi zainteresowanymi grupami społecznymi, a nawet badań. I choć te prace wstępne są długotrwałe, skomplikowane i kosztowne, to gwarantują, że przygotowane regulacje nie będą wymagać ciągłych zmian. Ciągłe zmiany oznaczają bowiem ogromny wzrost kosztów transakcyjnych. Dla przykładu badania prowadzone w Polsce w 2004 r. wykazały, że koszt obciążeń administracyjnych związanych z obowiązkami sprawozdawczymi dotyczącymi VAT stanowi 46% wszystkich przychodów z VAT.

Ocena aktów prawnych jest skomplikowana, dotyczy zwykle wielu obszarów i angażuje znaczne zasoby, w tym specjalistów z wielu dziedzin. Jej zaniechanie spowoduje jednak, że będziemy tego rodzaju działania realizować zupełnie po omacku. Istnieje też realne zagrożenie, że posłużą one tylko wąskim grupom, a nie interesowi społecznemu. Dziś w większości krajów rozwiniętych – również w Polsce – dokonuje się oceny efektywności aktów prawnych. Nie zawsze dają odpowiedź na nakreślone tu dylematy, ale pozwalają wybrać jeden z dostępnych wariantów według założonego kryterium. Z efektem takich prac w polskim systemie prawnym można się zapoznać w dokumencie „Ocena skutków regulacji”, przygotowywanym dla konkretnych ustaw, na stronach sejmowych. Polecam lekturę.

Dr inż. Agnieszka Ciechelska